Financiación autonómica, derecho a decidir y (con)federalismo

El Acuerdo entre el PSC y ERC sobre una financiación singular para Catalunya ha reabierto el debate no sólo sobre el sistema de financiación autonómica, sino también sobre la tan cacareada igualdad entre Comunidades Autónomas (CC AA), confundiendo interesadamente, una vez más, igualdad con uniformidad y queriendo ocultar así las desigualdades de clases que las políticas sociales –y especialmente las fiscales, con la Comunidad de Madrid en la vanguardia- de los distintos gobiernos autonómicos, unos más y otros menos, siguen agravando en sus ámbitos territoriales respectivos. Tampoco han faltado las referencias al siempre recurrente se rompe España cuando en realidad lo que se plantea es la posibilidad de un avance en el autogobierno de una comunidad autónoma, mientras no se le reconozca el derecho a decidir su futuro, que no es incompatible con que lo reivindiquen otras CC AA. Curioso temor a una reforma federalizante en el ámbito subestatal cuando, en cambio, no se ha mostrado ningún reparo a la cesión de competencias –y, por tanto, de soberanía- hacia arriba en áreas fundamentales, como la monetaria, a una Unión Europea que, sin embargo, determina el marco sistémico en que se ha de mover un alto porcentaje de la legislación española.

Vuelve así al primer plano la vieja estrategia del agravio comparativo que ha prevalecido desde la Constitución del 78 y la parcialmente frustrada Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) ¹ y que, sin embargo, no ha podido impedir que se fuera produciendo cierto grado de descentralización político-administrativa en beneficio de las CC AA gracias, sobre todo, a la presión desde Catalunya y Euskadi, si bien generalmente mediante acuerdos entre élites en función de la necesidad de garantizar la gobernabilidad del Estado. Recordemos la famosa cláusula de la reforma del Estatut de Autonomía valenciano que quería equipararse con el malogrado Estatut de Autonomía catalán de 2005, o el mimetismo con algunos de sus artículos en el caso de la reforma del Estatuto de autonomía andaluz.

Autogobierno, plurinacionalidad y solidaridad interterritorial
Pero veamos qué dice ese Acuerdo, pendiente de un largo y conflictivo recorrido hasta llegar, si es que llega, a buen puerto. En lo fundamental, esa propuesta se basa en lo que ya se defendía en el Estatut de Autonomía mutilado por el Tribunal Constitucional. Las novedades están principalmente en la “gestión de todos los impuestos por la Agencia Tributaria de Catalunya”, la “aportación por los costes de los servicios que el Estado presta a Catalunya” y la “aportación a la solidaridad con las otras CC AA” manteniendo el “principio de ordinalidad” ². En realidad, todas ellas apuntarían a varias vías posibles: hacia una modificación dentro del régimen común con una especificidad para Catalunya -ya que contiene algunas diferencias respecto a los casos de Euskadi y Navarra, especialmente por la aportación a la solidaridad-, a un régimen especial intermedio (similar al que tienen Quebec y Escocia) o, aunque es el menos probable hoy por hoy, a un concierto económico solidario.

El debate, por tanto, está abierto y habrá que esperar a la concreción del contenido que vaya adoptando ese acuerdo. En todo caso, desde el punto de vista de una izquierda democrática y solidaria que apuesta por un modelo confederal, plurinacional y republicano de libre adhesión como horizonte deseable, debemos reconocer como justa la reivindicación de más autogobierno de Catalunya, frente a lo que ha hecho una parte de la izquierda de ámbito estatal, si bien habrá que esperar a conocer su contenido final.

Por el contrario, habrá que aprovechar ese debate para pasar del agravio comparativo a la reivindicación compartida e insistir en las limitaciones del Estado autonómico, de una política fiscal regresiva (más concretamente, del sistema de financiación actual vigente desde 2009) y empezar por exigir una reforma fiscal radical a escala estatal, dirigida principalmente contra la minoría rica, que vaya a su vez acompañada de una armonización fiscal al alza en todas las CC AA (frente a cualquier forma de dumping fiscal, como practica la Comunidad de Madrid), para aumentar significativamente los recursos a redistribuir entre todas ellas e ir superando los desequilibrios entre todos los territorios en el camino hacia una transición ecosocial justa. De esta forma, junto con las aportaciones a la solidaridad de aquellas CC AA cuyo PIB per cápita supere el de la media estatal, como la catalana, así como las correspondientes del Estado central ³, se debería garantizar un equitativo suelo común de servicios públicos (sanidad, educación, servicios sociales, dependencia) en todo el territorio, mediante una equiparación de los recursos per cápita en paridad de poder adquisitivo destinados a esos servicios públicos, y avanzar en la mejora de los derechos sociales (viejos y nuevos) para el conjunto de la población, sin exclusiones; tratando así de superar el marco estrecho que imponen las políticas neoliberales a escala europea.

Porque lo que ha quedado evidente desde hace años es que (en las competencias de servicios fundamentales que corresponden a las CC AA) el sistema de financiación autonómica no responde al deber de satisfacer las necesidades del conjunto de la población y adolece de desequilibrios verticales y de falta de equidad horizontal ⁴, que se acentúan todavía más en el ámbito local, en donde sigue dándose una limitada autonomía fiscal y una falta de equidad entre los ayuntamientos⁵ También en el marco de ese debate, dentro del respeto al concierto económico vasco y al convenio navarro, se debería llegar a acordar una actualización de los cupos respectivos con el fin de que contribuyan a una mayor equidad horizontal (Bosch y Vilalta, 2023: 126-127).

La discusión sobre todas estas cuestiones se complica no sólo por la necesidad de hacer compatibles la armonización fiscal y el respeto al derecho a decidir su futuro de las CC AA en cuyo seno esa demanda es mayoritaria, sino también porque, pese a que se quiere autoproclamar este Estado como cuasi-federal, continúa contando con un Senado que no responde en absoluto a los criterios de una cámara federal en cuyo ámbito se pueda deliberar y decidir sobre estas cuestiones. Y, desde luego, tampoco es el órgano adecuado para ello un Consejo de Política Fiscal y Financiera, prácticamente consultivo, ya que es el gobierno central el que decide.

Añadamos a todo esto la guerra de cifras en la que las y los expertos (condicionados generalmente por sus ideologías e identidades nacionales respectivas) no consiguen ponerse de acuerdo en cuestiones como las balanzas fiscales ⁶ o el efecto capitalidad ⁷, debido a la falta de la necesaria transparencia por parte del Estado a la hora de facilitar los datos y a la muy escasa información sobre los elementos impositivos, como por ejemplo en el impuesto de sucesiones -cuya normativa y gestión corresponde a las CC AA-; no existe información sobre cuánta gente lo paga, el valor de las herencias y cómo está distribuido (Artola, 2024).

Sin duda, uno de los asuntos más controvertidos en este debate es el de cómo precisar las aportaciones a la solidaridad. Adaptándonos al marco autonómico actual, ahí van algunas ideas:

Sólo deberían aportar las Comunidades Autónomas cuyo PIB per capita sobrepase el de la media estatal;
Las CC AA que aporten deberían hacerlo a un tipo progresivo según su PIB per capita
Los tipos debieran modularse según se tenga ventajas o perjuicios singulares; por ejemplo, Madrid a un tipo superior por las ventajas de la capitalidad (en infraestructuras, ser sede de la mayor parte de la Administración del Estado y otras);
Habría que buscar desde las CC AA de régimen foral que se llegara a criterios comunes al respecto ⁸;
Se debería exigir a las CC AA receptoras que no destinen los fondos recibidos para servicios públicos fundamentales a exenciones y bonificaciones fiscales a la gente de más renta y patrimonio.

Evolución terrotorial de la renta per capita (1994-2022)

Fuente: Carlos Pereda

Un futuro incierto a corto plazo
Sabemos, sin embargo, que la deliberación en torno a ese Acuerdo por el Parlamento español se verá condicionada por la división que genera la fractura nacional-territorial, transversal en las derechas e izquierdas presentes en esa institución, y exige, además, previamente la reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) e incluso, como reclaman las derechas españolistas y parte de la izquierda, para hacerla inviable, de la Constitución. Así que, a la vista de esos obstáculos, es difícil prever que el gobierno de Pedro Sánchez se atreva a buscar la aprobación del Acuerdo firmado con una ERC en profunda crisis, más allá de una versión blanda que consiga, al menos, dividir a los gobiernos autonómicos del PP y garantizar a su vez la gobernabilidad de Catalunya… hasta las próximas elecciones.

Con todo, lo que parece evidente es que este debate no puede acotarse a la financiación autonómica, sino que debería servir para abrir el melón sobre el más general en torno al agotamiento del Estado autonómico, a la necesidad de avanzar hacia un (con)federalismo de libre adhesión y solidario, así como a la exigencia de una reorientación del gasto público, tanto del Estado como de las CC AA, hacia la satisfacción de las necesidades sociales, la reducción del gasto militar y policial y de los regalos fiscales y subvenciones a las grandes empresas y las rentas más altas.

Y recordemos, una vez más, que federación no es una descentralización desde arriba sino que, como ya escribió Francesc Pi y Margall (del que debería recordarse como se merece el centenario de su nacimiento este año) en 1876, “viene del nombre latino foedus, que significa pacto, alianza. Para que la haya es indispensable que los que la celebren tengan la capacidad para obligarse y sean por tanto libres, es decir, sui iuris” (Pi y Margall, 1986: 276).

Es evidente que en la fase actual no existe la relación de fuerzas que permita un avance sustancial en ese camino, pero no por ello debemos renunciar a incidir en el debate abierto actualmente propugnando la necesidad de fomentar una nueva cultura política (con)federalista, plurinacional y solidaria que permita en el futuro ir superando los bloqueos que va a seguir imponiendo a ese proceso el régimen monárquico actual.

Mikel de la Fuente y Jaime Pastor son miembros de la redacción de viento sur

Referencias
Artola, Miguel (2024) “¿Una Hacienda Federal con el Pacto PSC-ERC? El incalculable valor de la información”, eldiario.es, 30/08/24,

Bosch, Núria y Vilalta, Marta (2023) Models de finançament. Una immersió rápida. Barcelona: Tibidabo Edicions.

Pi y Margall, Francisco (1986) Las nacionalidades. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

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1
El Tribunal Constitucional, presidido entonces por Manuel García Pelayo, rechazó en 1983 el intento de imponer un techo uniforme de competencias que PSOE y UCD, bajo los efectos del 23F, habían pactado en esa ley.
2
El principio de ordinalidad significa que ha de garantizar que ninguna comunidad autónoma reciba menos por habitante que otras CC AA que hayan aportado menos. Por tanto, si no se respeta esa ordinalidad, deberá compensarse a Catalunya con lo que describen en el acuerdo como "medidas compensatorias".
3
No olvidemos que, como señala Núria Bosch, los ingresos estatales han crecido mucho más que los de las autonomías, pese a que en varias de ellas ha aumentado sustancialmente la población. Hay lo que llamamos desequilibrio vertical y esto se tendría que arreglar mediante un aumento de las aportaciones del Estado a fin de evitar que la aplicación del principio de ordinalidad conduzca a que algunas CC AA pasen a perder con la implantación de un nuevo sistema de financiación autonómica (“Núria Bosch: “La financiación pactada por PSC y ERC podría ser el modelo general con una especificidad para Catalunya”, Marc Font, Público, 14/09/24)
4
El equilibrio vertical se refiere a la necesidad de garantizar la suficiencia de recursos de los diferentes niveles de gobierno (central, autonómico y local). La equidad horizontal busca un reparto equitativo de los recursos entre gobiernos autonómicos o locales que tienen diferentes capacidades fiscales.
5
. Un régimen local que, además, a diferencia de lo que ocurre en los Estados federales, sigue dependiendo del gobierno central.
6
Las balanzas fiscales miden el efecto redistributivo entre territorios de la política fiscal del Gobierno central.
7
Se puede consultar “El efecto capitalidad y la financiación autonómica en España. Una mirada desde la periferia”, de Andrés García Reche, Agenda Pública, 9/09/24.
8
En relación con esta cuestión, la izquierda dentro de esas CC AA, a la vez que ha de continuar exigiendo el reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado y el derecho a decidir su futuro, tiene también una responsabilidad especial en la defensa de la solidaridad interterritorial con las CC AA más empobrecidas.