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Tribuna VIENTO SUR
Un balance: 10 años de la ley de protección contra la dependencia
11/04/2017 | Mikel de la Fuente

En diciembre del pasado año se cumplió un decenio de la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia y el 1 de julio de de 2015 finalizó el calendario de implantación de la Ley, con la incorporación de los dependientes del Grado moderado, integrado por unas 400 mil personas. El número de solicitantes de valoración para acceder a las prestaciones recogidas en la Ley empezó a reducirse a finales de 2013, muy probablemente debido al clima de pesimismo por la cada vez más deficiente protección y por el aumento de las personas paradas, especialmente mujeres, que asumen la atención de las personas dependientes. También ha aumentado el porcentaje de resoluciones denegatorias de la dependencia/1.

En diciembre de 2016, todos los partidos parlamentarios, con la excepción del PP y del PNV, acordaron dejar sin efecto los recortes en la protección, con el compromiso de acabar con la lista de espera en dos años. La partida para la dependencia contenida en el proyecto de presupuestos para 2017 presentado por el gobierno Rajoy, con el apoyo por el momento de Ciudadanos, asciende a 1 354,8 millones de euros, con un incremento de solo 100 millones en relación con el 2016, mientras que el coste de las prestaciones y servicios realizados en el 2016 ha sido de 7116,1 millones de euros, de los que el conjunto de las administraciones públicas ha abonado 5 670,8 millones de euros (el resto es abonado por los usuarios).

Del total de las personas valoradas como dependientes, el Sistema para la Autonomía y Atención a las Personas en situación de Dependencia (SAAD) solo atiende al 71% (865 564 personas). Al ritmo actual harían falta cinco años solo para atender la actual lista de espera de las 341 000 personas dependientes –el 29% de quienes tienen el derecho reconocido- que se encuentran en “lista de espera” (un mínimo de 150 000 han fallecido cuando estaban en espera de recibir una prestación; noventa cada día en la actualidad). Para valorar la gravedad de la espera hay que tener en cuenta que el 35% de las personas desatendidas son dependientes de los grados II o III (dependientes severos y grandes dependientes).

Factores que inciden en la dependencia

El envejecimiento supone un aumento del riesgo de dependencia, aunque quizá en menor intensidad que lo generalmente admitido: la relación entre envejecimiento y crecimiento de los gastos sanitarios y de los cuidados de larga duración no es lineal. Factores tales como el sexo, el nivel educativo o el tipo de cobertura médica inciden en la edad de aparición de la dependencia y la mayoría de los mismos están relacionados con la situación económica de cada persona. Las personas de mayores ingresos (que, en general, están asociados con nivel educativo más elevado y mejor cobertura de asistencia sanitaria privada y/o mejor asistencia sanitaria pública), además de disponer de más recursos para hacer frente a las situaciones de dependencia, llegan más tardíamente a ese estado. Por ello es importante garantizar las condiciones que permitan la prolongación de la vida saludable, lo que entre otros extremos requiere condiciones saludables y seguras de trabajo y la erradicación de la pobreza infantil. La mayor parte de las personas beneficiarias tienen 80 y más años (el 64% de las mujeres y el 35% de los hombres).

La evolución de la protección

Con anterioridad a la Ley 39/2006 la protección contra esta situación se encontraba distribuida de forma bastante caótica entre ayudas prestadas por las diferentes administraciones públicas (centrales, autonómicas y locales), residencias privadas y especialmente por los cuidados prestados en el ámbito familiar, de forma muy mayoritaria por mujeres. En este caso, la transferencia de costes que entraña el trabajo gratuito de las mujeres en el sostenimiento desde la esfera productiva hacia la reproductiva no remunerada supone un beneficio para el capitalismo y debe plantear la exigencia de un sistema amplio de servicios sociales, lo que no ha sido planteado hasta la fecha como un objetivo importante de lucha anticapitalista (Otxoa, 2009, p. 71). También el sistema de seguridad social recoge prestaciones económicas destinadas a la cobertura de las situaciones de dependencia pero que tienen la limitación de que la mayor parte de las mismas solo protegen a la población menor de 65 años.

La Ley se inscribía en un cambio de perspectiva, desde el difícilmente sostenible sistema de cuidados personales basado en la implicación masiva y obligada de las mujeres en la actividad de cuidado hacia otro modelo de socialización del riesgo mediante un sistema universal y suficiente. La cuestión que se planteaba en la época era de si iba a obtenerse la universalización de la cobertura mediante sistemas de prestaciones suficientes y de calidad y, de forma más radical, si además de proteger de la dependencia se promociona de forma adecuada la autonomía personal, lo que exigía configurar al sujeto del derecho a recibir cuidados como un agente activo y dueño de su vida y de su cuerpo, incluyendo en ello el derecho a morir dignamente y el derecho a morir (Pérez Orozco y Baeza Gómez, 2006).

Por otra parte, la Ley 39/2006 incluye la “participación de la iniciativa privada en los servicios y prestaciones”, lo que en un contexto de escasez de centros públicos, permite que la dimensión pública afirmada se limite al carácter público de unos recursos... que son finalmente percibidos por empresas privadas, como por ejemplo ocurre con las residencias: en varias comunidades autónomas (Galicia, Asturias y Castilla) el 60% de las mismas son gestionadas por empresas privadas. Ello contribuye a que los servicios recibidos sean de calidad muy diversa, dependiente del poder adquisitivo de las personas beneficiarias. La existencia de la “prestación económica vinculada al servicio”, que establece la compra de servicios en el mercado, aunque se limite a “cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado”, implica que se ha asumido que la red va a ser insuficiente de forma generalizada, atenuándose las posibilidades de creación de empleo, ya que los servicios privados (especialmente los realizados con ánimo de lucro) emplean menos personal y de menor cualificación (y, por tanto, más barato) que los servicios públicos/2.

La Ley no optaba por incluir la protección en el sistema de seguridad social, lo que hubiese dotado a la protección de más consistencia. Tampoco en la Asistencia Social, ámbito en el que lo sustancial de las competencias están atribuidas a las Comunidades Autónomas. Así pues, el modelo legal es de gestión pública descentralizada, de distribución de competencias entre las diversas administraciones públicas y de colaboración privada y del tercer sector.

Algunas características del modelo de protección

El sistema de protección incluye dos tipos de prestaciones: de servicios y económicas. Las primeras constituyen prestaciones en especie a través de las cuales las personas dependientes deben recibir atenciones y cuidados. Las económicas consisten en cantidades dinerarias con el objetivo de que la persona dependiente o su entorno adquieran los servicios necesarios para atender a su situación. La Ley establece la preferencia de las de servicios, afirmando que las mismas tendrán carácter prioritario y que sólo de no ser posible la atención a través de los servicios previstos se incorporará la prestación económica.

Sin embargo, la opción legal no se ha llevado a la práctica. En primer lugar, por la insuficiente oferta de servicios sociales con lo que ello supone de dificultades para prestar a las personas dependientes los cuidados de larga duración exigidos. En segundo lugar, por los importantes desequilibrios territoriales que presenta la situación de los servicios sociales, con diferencias en cuanto a la dotación de recursos, tasas de cobertura, requisitos de acceso, etc. En tercer lugar, por el proceso de externalización que desde los años 90 del pasado siglo vienen impulsando las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales y que se ha traducido en que la red de gestión pública directa de los servicios sociales es muy inferior a la acción concertada con la iniciativa privada. Una última consecuencia es el gran crecimiento que ha registrado la oferta privada, que no ha ido acompañada de una mayor implicación de las Administraciones Públicas en cuanto a su coordinación y ordenación, incluso admitiéndose la tolerancia en el incumplimiento de las exigencias de calidad.

La preferencia legal por las prestaciones de servicios exige un importante desarrollo de las mismas por las Comunidades Autónomas. Pero, mientras este desarrollo no se desarrolle, el mecanismo configurado de manera secundaria en la Ley tendrá que ser utilizado de manera bastante generalizada. La ley agrega que “hasta que la red de servicios esté totalmente implantada”, las personas en situación de dependencia que no puedan acceder a los mismos tendrán derecho a la prestación económica. La Ley prevé también, “con carácter excepcional”, la posibilidad de que la persona beneficiaria pueda recibir una prestación económica para ser atendido por cuidadores no profesionales. Se rompe también aquí la preferencia legal por las prestaciones de servicios en atención a las características personales del beneficiario y a su propia elección o de su familia. Hasta la fecha el cuidado familiar se ha realizado en condiciones muy deficientes, sin contrato y con muy baja o nula formación.

La utilización generalizada del cuidado en el entorno familiar –que en Baleares y Navarra representaba en el 2016 hasta el 68% y 54% respectivamente del total de las prestaciones- confirma el riesgo de que el cuidar está constituido como una imposición social derivada de los roles sociales de género y del menosprecio del cuidado de la vida como factor estructurador del sistema económico. Supone la remisión de las actividades de cuidado “a manos femeninas, en el ámbito de lo privado-doméstico (…) bajo la imposición de una ética reaccionaria del cuidado o mística del sacrificio, negando, con todo ello, el derecho a elegir libremente sobre si se desea o no cuidar” (Pérez Orozco y Baeza Gómez, 2006, p. 24). Aunque es la administración quien decide los apoyos y recursos que recibirá la persona beneficiaria, la lógica familista muy presente en la sociedad española tiende a mantener a toda costa a la persona dependiente en el hogar familiar, lo que unido a los otros factores señalados de insuficiencia de recursos tales como residencias de día y de noche, etc., tiende a reforzar esta figura… aunque sea al precio de subordinar a las cuidadoras familiares a actividades que pueden afectar de forma muy negativa a su vida personal, laboral y social.

Por otra parte, el RD Ley 20/2012 estableció un recorte de enorme impacto. Hasta entonces la prestación económica iba acompañada de obligación de suscripción de un convenio con la seguridad social que permite la adquisición de derechos a las prestaciones de seguridad social y su financiación a cargo de la administración del Estado. Esa norma desplazó la carga del abono de ese convenio (cuyo importe supera los 170 euros mensuales), cuya suscripción pasó a ser voluntaria, a la persona cuidadora. Al mismo tiempo se redujo la cuantía económica de la prestación en una cuantía media del 15%.

Todo ello ha conducido a una reducción de más del 90% de los convenios especiales suscritos, lo que traerá consigo la desprotección de la seguridad social en materia de pensiones y otras prestaciones. También se ha rebajado en el 2012 la protección de la asistencia domiciliaria, al reducir entre el 20 y el 60% el número de horas de atención fijadas según los grados de dependencia.

Estos factores han dado lugar a que la mayor parte de los hogares domésticos optan por acogerse a la prestación de cuidados en el entorno familiar para el cuidado de las personas dependientes, de forma que esta prestación ha venido alcanzando un porcentaje del 50% del total de las prestaciones (el 80% para el conjunto de las prestaciones económicas). Los recortes en las prestaciones económicas que tuvieron lugar en el 2012 han reducido a menos del 50% el porcentaje de las prestaciones económicas, desplazándose hacia las prestaciones de servicios. Así, la preferencia legal por las prestaciones de servicios ha empezado a cumplirse por la reducción de la cuantía y peores condiciones de las prestaciones económicas.

Financiación y cobertura

La Ley establece que el nivel mínimo de protección es a cargo de la administración del Estado. El nivel básico, que debe concertarse entre la administración del Estado y cada comunidad autónoma, debe recogerse en un Convenio en el que conste que recursos destinará cada administración a su financiación, precisándose que la contribución de la Comunidad Autónoma debe ser, como mínimo, igual a la que realice el Estado. La distribución de cantidades en los convenios a suscribir con las Comunidades Autónomas se realizaría en función de la población en situación de dependencia y de otros factores que ponderen las diferencias entre comunidades, tales como la superficie, la dispersión de la población, la insularidad, el número de dictámenes de valoración, el número de Programas Individuales de Atención (PIAs) y el número de prestaciones reconocidas.

Desde el 2012 ese nivel acordado quedó en suspenso, lo que ha dado lugar a una reducción de la financiación de la administración del Estado desde 2012 de 3 672,2 millones de euros, que abarcan la supresión del nivel acordado y la reducción del nivel mínimo a cargo del Estado. A esa reducción hay que añadir el menor gasto de las comunidades autónomas en un contexto de presión para la reducción de los déficits. La administración del Estado solo abona el 79% del gasto, correspondiendo el resto a las comunidades autónomas. La Conferencia de Presidentes Autonómicos celebrada en enero de 2017 ha otorgado un cheque en blanco al gobierno Rajoy, al acordar, sin ningún compromiso concreto no ya sobre la mejora sino ni siquiera la recuperación del nivel anterior de la financiación, que “... se analizarán los actuales mecanismos de financiación...para evaluar su adecuación a las necesidades de las prestaciones asociadas a la dependencia”.

La Ley prevé la participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones, atendiendo a su capacidad económica, obviando otras posibilidades alternativas de financiación que permitiesen consolidar el sistema de protección. Una de ellas hubiera sido, en línea con su consideración como prestación de la Seguridad Social, que sin perjuicio de su cobertura universal, su financiación mediante cotizaciones sociales. El gobierno del PSOE de la época optó por la opción legal porque no quiso aumentar la cotización a cargo de las empresas. La otra posibilidad consistía en su financiación exclusiva por vía impositiva a cargo de los Presupuestos Generales del Estado.

La opción elegida, intermedia, de financiación mediante aportaciones del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los beneficiarios, ha resultado muy problemática. Hubiera sido preferible que los recursos se obtuviesen de una elevación y aumento de la progresividad de la fiscalidad directa, que permite tener en cuenta de forma integral las diversas fuentes de ingresos de las personas, con independencia de que se materialice o no la situación de necesidad. Ciertamente ello choca con la política de reducción impositiva y disminución de la progresividad en los impuestos sobre la renta y el patrimonio, la carrera hacia abajo de la fiscalidad sobre las sociedades mercantiles, estimulada en la práctica por la Unión Europea, y la progresiva supresión o reducción sustancial de los impuestos sobre sucesiones y donaciones que están siendo impulsadas tanto por la Administración del Estado como por las Comunidades Autónomas.

El incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones de financiación contenidas en la Ley y la discrecionalidad que permite a las Comunidades Autónomas ha dado lugar a una protección muy baja, tanto en relación con el número de personas protegidas como con la suficiencia de las prestaciones. En algunas Comunidades Autónomas la normativa de desarrollo no configura en algunos casos la protección como derecho subjetivo, en otras existe una gran demora en las valoraciones...

El copago, una radical restricción a la teórica universalidad

La participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones se contempla, no sólo en lo relativo a la asunción por los beneficiarios de parte el coste de los servicios, según el tipo de éstos, sino también para la determinación de la cuantía de las prestaciones económicas. El copago varía según la capacidad económica de las personas usuarias y el coste del servicio, a la vez que dispone que esa capacidad económica se tendrá también en cuenta para la cuantía de las prestaciones económicas.

La Ley no fija ningún límite para la cuantía del copago, remitiendo al Consejo Territorial del SAAD para la fijación de los criterios de aplicación, criterios que deberán ser desarrollados en los Convenios entre Estado y Comunidades Autónomas. Estos convenios se limitan a indicar que la Comunidad Autónoma aplicará su normativa propia dentro del marco establecido en el Acuerdo del Consejo del SAAD. El 27-11-2008, el Consejo del SAAD adoptó el un acuerdo que establece como referencias de la capacidad económica la renta y el patrimonio, de forma que la capacidad económica será la correspondiente a la renta, proveniente tanto del trabajo como del capital, modificada al alza por la suma de unos porcentajes del patrimonio que dependen de la edad.

El Acuerdo prevé que la cuantía del copago se establecerá en función del tipo de servicio, aplicándose fundamentalmente en las contingencias que no forman parte del “núcleo” de las prestaciones. Así, en el caso del servicio de atención residencial deberá abonarse un porcentaje comprendido entre el 70% y el 90%, si bien se permite que la administración competente diferencie los porcentajes según el coste corresponda a servicios asistenciales o a gastos hoteleros y de manutención. Incluso para quienes “carezcan de recursos suficientes”, no se garantiza la exención total de esos gastos, ya que la misma puede ser “en todo o en parte”.

En el caso de la ayuda a domicilio, la exención sólo se estipula para las rentas iguales o inferiores al IPREM (cuya cuantía es de 532,51 euros/mes). Las prestaciones económicas, si la capacidad económica del beneficiario es igual o inferior al IPREM se perciben íntegramente, pero cuando sea superior se aplican porcentajes de reducción de hasta el 60% para las prestaciones vinculadas al servicio y la asistencia personal y del 25% para los cuidados en el entorno familiar. La magnitud del copago se puede apreciar por el dato de que su importe supone la cantidad de 1 455,3 millones de euros, equivalente al 20% del coste total de las prestaciones.

Aunque en teoría el copago no afecta a esa universalidad, ya que conforme a la Ley “Ningún ciudadano quedará fuera de la cobertura del Sistema por no disponer de recursos económicos”, la experiencia muestra que el copago afecta a su línea de flotación, al reducir el acceso a las prestaciones de servicios en beneficio del mantenimiento de los cuidados en el interior de las familias y/o de la contratación de los mismos con cuidadores a los que se mantiene en la economía sumergida. Ese efecto puede producirse porque la contribución a abonar por los beneficiarios puede ser de mayor cuantía que lo que se abone a esos cuidadores en condiciones de informalidad. Con graves consecuencias en ambas vías, al contribuir al mantenimiento indefinido de las mujeres cuidadoras e impedir los objetivos del empleo de calidad y de promoción de la profesionalidad y la formación a los que se refiere la Ley.

La universalización de los derechos sociales requiere que el ejercicio de los mismos dependa únicamente de la concreción de la situación de necesidad y que el gasto que implique sea asumido por la colectividad mediante impuestos. Si el coste es asumido por los beneficiarios, aunque sea de forma parcial, se está negando de hecho esa universalización. La restricción del colectivo de beneficiarios tiene otros efectos perversos: los sistemas que benefician ampliamente a los sectores sociales que contribuyen a la financiación del sistema se muestran más generosos y duraderos que los sistemas centrados en las categorías más pobres. Además, las prestaciones basadas en el control de recursos implican un gasto administrativo mucho más elevado que las que no lo están y la concesión de las mismas se demora, a pesar de la urgencia que suele acompañar a sus beneficiarios potenciales.

Lecciones de una movilización ejemplar en Bizkaia

En Bizkaia las trabajadoras de las residencias llevan más de 150 jornadas de huelga desde 2016, organizadas principalmente en el sindicato ELA, con una nueva convocatoria a partir del próximo 26 de abril. Reivindican un convenio que incorpore un aumento de las plantillas y la mejora de las ratios de personal en relación con las personas residentes (apoyadas en esto por la asociación de familiares de personas dependientes Babestu), un incremento salarial de 100 euros mensuales para alcanzar 1.200 euros/mes y la reducción en 100 horas de la jornada anual. Las delegadas sindicales han denunciado la actitud abstencionista de la Diputación de Bizkaia que financia más de 5.000 de las 7.500 camas ocupadas.

La Diputación ha abonado a las empresas la totalidad de las cantidades previstas en los acuerdos, a pesar de que solo se presta la atención contemplada en los servicios mínimos fijados, lo que ha dado lugar a una ganancia de las empresas en la huelga de cinco millones de euros. De esta forma, las empresas están objetivamente interesadas en el mantenimiento de la huelga/3. Por otra parte, la asociación Babestu (Proteger) y Pentsionistak Martxan (asociación de pensionistas) han insistido en el carácter discriminatorio de las condiciones laborales en un sector muy mayoritariamente compuesto de mujeres, participado en las movilizaciones de las huelguistas, denunciado a la Diputación e instado al organismo del Gobierno Vasco que impulsa las políticas de igualdad, Emakunde, a que tome parte activa en el conflicto.

Este es un ejemplo de cómo, a pesar de la dureza sicológica y física que implica la atención a personas que en muchos casos se encuentran en la fase última de su vida, el trabajo a turnos y festivos, los gobiernos de todos los niveles, en lugar de aplicar el régimen del empleo público, terciarizan y subcontratan empleos que contribuyen a la sostenibilidad de la vida. Son una clara manifestación de segregación ocupación horizontal por género que se traduce en la concentración de mujeres y hombres en ocupaciones y ramas de actividad diferentesy que en el caso de las mujeres se manifiesta en actividades con salarios más bajos (véase Maira Vidal, 2017).

Como se ha dicho, un sistema de promoción de la autonomía y de protección contra la dependencia constituye un sector estratégico –en el mejor sentido de la palabra- en el que debiera estar prohibido el ánimo de lucro. Lo que esté integrado en el sector público debe estar conectado con lo común, de forma que se rompa con una visión burocrática y se eviten modos de prestación del servicio estandarizados(Pérez Orozco, 2017, p. 116) lo que significa que debe estar integrado plenamente en el sector público y en la economía social y solidaria.

11/04/2017

Mikel de la Fuente es miembro del Consejo de Redacción de Viento Sur

Notas

/1 Los datos que se citan en el artículo provienen del XVII Dictamen del Observatorio Estatal de la Dependencia de febrero de 2017.

/2 El SAAD tiene una gran capacidad de generación de empleo: en 2016, la ratio de empleos directos por millón de gasto público es de 35 y la atención a las personas en espera de valoración supondría la generación de más de 90.000 puestos de trabajo directos, sin contar con los inducidos.

/3 Cuando finalizaba la redacción de este articulo el sindicato ELA declaraba que la decisión de mantener el abono a las empresas concesionarias por parte de la Diputación constituye “un ataque ilegítimo” al ejercicio del derecho de huelga e informaba que están estudiando denunciar a la Diputación “por uso indebido de fondos públicos”.

Referencias

Maira Vidal, Mar, “La segregación ocupacional por género”, http://vientosur.info/spip.php?article12291, 2017.

Otxoa, Isabel, “Anticapitalismo: algunas razones desde el feminismo”, Viento Sur, nº 2009, 67-73.

Pérez Orozco, Amaia, “Espacios económicos de subversión feminista”, Viento Sur, nº 150, 2017,111-119.

Pérez Orozco, A. y Baeza Gómez, P., [Sobre “dependencia” y otros cuentos. Reflexiones en torno a la Ley de la Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia], Lan Harremanak, nº 15, 2006-II, 13-40.



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