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Habitat III-La cumbre de Quito
Brindis al sol de Naciones Unidas
19/11/2016 | Luis Suárez-Carreño

"Hay una lucha civilizatoria librándose en el espacio urbano y los territorios, entre las fuerzas de la globalización financiera y los moradores: Compra masiva por parte de las corporaciones extractivistas, que invierte en tierras y edificios como medio de asegurar sus activos; hay que contraponer otra ‘narrativa’ global basada en el derecho al territorio, la nueva economía comunitaria, los bienes comunes, la soberanía de proximidad, la desfinanciarización de bienes como la vivienda." (Augusto Barrera, ex-alcalde de Quito, evento paralelo "Nuevos sujetos de transformación", Quito, octubre 2016.

Más de 30 000 personas se inscribieron en las jornadas oficiales de la Cumbre Hábitat III, celebrada entre los días 17 y 20 del pasado mes de octubre en Quito. Estas cumbres, organizadas por la agencia de Naciones Unidas para el hábitat- ONU-Hábitat - se realizan cada 20 años, y supuestamente tienen por finalidad poner al día las condiciones de vida en las ciudades del planeta, así como definir estrategias y modelos para su mejora, mediante el diálogo entre instituciones y sociedad civil de todos los países.

Desde el punto de vista meramente formal y organizativo, antes de analizar sus contenidos, la cumbre como lugar de encuentro e intercambio ha sido fiel a las pautas logísticas y de imagen ‘naciones unidas’: un enclave suntuoso y blindado, de muy difícil acceso, más orientado a la exhibición de los expositores institucionales y empresariales que a la interacción social. Es más, en términos prácticos, el derroche que supone una cumbre como esta resulta escasamente justificado si se tiene en cuenta que sus conclusiones, que se concretan en la declaración proclamando la "nueva agenda urbana" (NAU), estaban ya previamente pactadas entre los gobiernos firmantes; en otras palabras, la cumbre como tal no era sino una puesta en escena vacía de contenido real, como demuestra incluso la ausencia prácticamente total de representantes gubernamentales de primer nivel.

La cumbre oficial, en consecuencia, se ha parecido más a una gran feria de muestras que a un foro de debates productivos, coordinados y resolutivos: una enorme cantidad de "eventos" inconexos, con actores y grupos de interés muy variados, públicos y privados, locales, nacionales, regionales e internacionales, de entre los que, lógicamente, el interés y relevancia ha sido muy desigual

Pero afortunadamente también se han realizado en Quito actividades paralelas en esos mismos días, destacando las jornadas convocadas por FLACSO, "Alternativas Urbanas y Sujetos de Transformación" y "Hacia un Hábitat 3 alternativo", las de la Universidad Central de Ecuador, así como las organizadas por colectivos sociales agrupados bajo el lema de "Resistencia a Hábitat 3" (hubo antes una reunión de esta red, denominada "ContestedCities", en julio 2016 en Madrid).

En estas actividades se han oído muchas voces críticas y testimonios valiosos desde los actores sociales y los colectivos protagonistas de las luchas por un hábitat digno, sostenible y equitativo. Y también de personas con trayectoria en la reflexión sobre los temas urbanos, no constreñidas por las servidumbres político-diplomáticas de la cumbre oficial, como por ejemplo: Saskia Sassen, David Harvey o Enrique Ortiz; así como representantes de gobiernos locales como Ada Colau y Manuela Carmena.

En todo caso, las proclamas emanadas de la cumbre oficial responden a tal movilización de recursos técnicos, públicos y privados, y amplio consenso gubernamental, que las convierten obligatoriamente en la gran referencia oficial para las políticas urbanas y territoriales en los próximos años y lustros. Por ello resulta inevitable analizar su legitimidad social, coherencia técnica y utilidad como hoja de ruta.

La nueva agenda urbana, el pobre resultado de la cumbre

La NAU tiene un doble déficit de origen: Por una parte, por falta de representatividad en su proceso de elaboración, con escasa participación de colectivos y movimientos sociales, frente al protagonismo de expertos/as académicos e institucionales alejados en muchos casos de las realidades urbanas más duras; al mismo tiempo se ha sometido a la censura gubernamental, en especial de los países con más peso económico y político, lo que ha supuesto una domesticación de su contenido en aspectos clave que luego se citan.

Y por otra parte, en términos técnicos y operativos, la NAU ha renunciado desde el inicio de su elaboración a basarse en datos concretos y a establecer objetivos igualmente medibles; en otras palabras, la NAU no hace ni una evaluación de resultados desde la anterior cumbre (Estambul 1996), ni un diagnóstico fiable del estado actual del hábitat humano, más allá de grandes datos agregados, generalidades e impresiones. Ni, consecuentemente, establece un imprescindible cuadro de metas e indicadores para el futuro.

En la declaración abundan las afirmaciones no fundadas como estas:

“Desde Hábitat I y II, y con la adopción de los ODM (2000) hemos visto mejoras en la calidad de vida de millones de habitantes urbanos, incluidos residentes en tugurios y asentamientos urbanos” (Epígrafe 3 de la declaración)

Pero, ¿cuántos millones (al menos una estimación) de habitantes urbanos han visto esas "mejoras en la calidad de vida" desde Hábitat II; y en qué consisten esas mejoras? ¿Cuántos millones (al menos una estimación también) de habitantes urbanos nuevos han engrosado las bolsas de pobreza e informalidad, y cuáles son sus déficits principales en términos de habitabilidad, riesgos medioambientales, exclusión física y legal, discriminación de género, etnia, etc.?

Para dar una idea de la ausencia de un retrato fidedigno de la realidad urbana actual vale como muestra la carencia de cifras fiables sobre población residente en tugurios, asentamientos informales o áreas no planificadas (existe una gran variedad de denominaciones para el fenómeno creciente de la ciudad informal), cuestión de absoluta prioridad en materia de habitabilidad. Es tal la discrepancia o incertidumbre en este sentido que las cifras que se manejan varían desde los 900 millones hasta los 2 000 millones de personas, pero el hecho es que ni ONU-Hábitat ni ningún otro organismo oficial se ha tomado la molestia de intentar cuantificarla.

Por cierto, la mención a los ODM (Objetivos de Desarrollo del Milenio 2000-2015, Naciones Unidas) en el párrafo citado resulta bastante paradójica en la medida en que por una parte el nivel de cumplimiento de los mismos, según evaluación oficial, habla de un 50 % aproximado (posiblemente optimista) de las metas planteadas para 2015. Y, por otra parte, la cuestión urbana carece por completo de relevancia en la agenda del desarrollo establecida en aquellos objetivos.

Resultan chocantes estas carencias viniendo de un organismo que supuestamente sería la autoridad internacional en materia de hábitat; un organismo oficial incapaz de ofrecer datos fiables sobre la realidad de su competencia, y que no rinde cuentas periódicas sobre la eficacia de su gestión, no justifica su existencia.

Sin compromisos todo se queda en humo

Todo lo anterior resulta perfectamente coherente con el hecho grave de que la cumbre y su declaración (la NAU, en definitiva) han prescindido de la obligación de fijar metas, ni agregadas ni desagregadas por países o regiones, y compromisos concretos por parte de los gobiernos e instituciones firmantes. Ni siquiera desarrolla o detalla, como hubiera sido lógico, las metas de los ODS (Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015-2030), en particular las correspondientes al objetivo nº 11: “Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.

Tampoco en materia de cambio climático avanza sobre los compromisos de la COP21 (21ª Conferencia de las Partes, Convención Marco de NNUU sobre Cambio Climático, Paris, dic. 2015), relativos, por ejemplo, a emisiones de gases de efecto invernadero o a medidas de adaptación y mitigación, para "aterrizarlos" en las políticas urbanas, a pesar del peso decisivo de las ciudades en las emisiones (se estima que son responsables de entre el 60 y el 70 % de estas), y de los riesgos derivados del cambio climático para los asentamientos humanos, con una creciente cantidad de éstos cuya supervivencia está ya amenazada por episodios climáticos extremos y amenazas medioambientales.

Entonces, si la cumbre no es resultado de un proceso consultivo suficientemente representativo, sobre todo por parte de la sociedad civil; si no ofrece un diagnóstico riguroso de la realidad urbana y habitacional en el mundo; si no implica metas y compromisos medibles en la materia,… al menos constituirá una buena guía metodológica y conceptual para el diseño de políticas públicas e iniciativas ciudadanas.

Pues no, tampoco.

Una declaración que no sirve de guía para la transformación

La declaración no tiene pudor en mostrar un inexplicable optimismo, casi delirante, sobre los taumatúrgicos efectos de la NAU:

Abordando la forma de planificar, diseñar, financiar, desarrollar, gobernar y gestionar las ciudades y asentamientos humanos, la NAU servirá para terminar con la pobreza y el hambre en todas sus formas y dimensiones, reducir desigualdades, promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, alcanzar la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y niñas,…”(Epígrafe 5 de la declaración)

Optimismo que tendría que basarse, por una parte en una lúcida identificación de las raíces socioeconómicas de los problemas urbanos; y por otra en el rigor y eficacia presumible de sus propuestas. La NAU no cumple ninguna de estas condiciones, de hecho no es sino un catálogo de generalidades y tópicos sobre un ideal abstracto de urbanismo sostenible (y, siguiendo la moda académica al uso, "resiliente").

¿Cuáles son las causas de la insostenibilidad e inequidad de los actuales modelos urbanos? Nos encontramos ante una total ausencia de análisis sobre lo que las provoca: Nada sobre la privatización, mercantilización (y creciente financiarización) del suelo y el hábitat, o sobre el choque de intereses en la producción de la ciudad entre propiedad y bien común, en el contexto de la lógica neoliberal y la globalización.

Apenas se menciona la debilidad, cuando no simple inexistencia, de instrumentos adecuados y voluntad política para el control público del mercado y de la función social y ambiental de la propiedad; para luchar contra la especulación inmobiliaria y limitar la apropiación privada de los beneficios generados por los procesos urbanizadores; para evitar la concentración oligopólica de la oferta energética frente a los modelos de autoproducción y consumo; ni la dependencia tecnológica, e incluso el expolio de la información y comunicación social vía patentes también monopólicas.

En general nada sobre la ineficacia (cuando no complicidad y corrupción) de las instituciones públicas frente a esa realidad, en términos políticos, legales, financieros, técnicos, etc.

Uno podría deducir de la lectura de la declaración de Hábitat III que los males de nuestras ciudades y territorios son debidos a deficiencias técnicas, a la falta de una visión científica coherente por parte de las autoridades; es decir, que los problemas se resolverían en un proceso de aprendizaje y conocimiento, y así se sugiere en ese mismo párrafo antes citado: lo que falta es planificación, diseño, gestión,… y por supuesto financiación.

Como fue señalado por diferentes ponentes en las jornadas paralelas a Hábitat III, será imposible superar las lacras de la urbanización, suburbanización e infraurbanización sin una correcta identificación de sus causas y factores estructurales. Sin embargo, entre el compromiso con quienes padecen la realidad del hábitat y la diplomacia, la cumbre oficial ha optado por esta última, sorteando cualquier análisis medianamente crítico con el estatus quo, y cediendo, como luego se comenta, incluso en las cuestiones programáticas más elementales. Y difícilmente cualquier agenda del desarrollo podrá ser exitosa si ya de entrada se ignoran o enmascaran los obstáculos e intereses que se oponen a la misma.

Respecto a las propuestas que formula la declaración, estas son, en coherencia con el superficial diagnóstico, tibias y tópicas, y de una generalidad ajena a la enorme diversidad de la realidad urbana y territorial en el planeta.

La declaración insiste en la adopción de modelos urbanos basados en densidad o compacidad, accesibilidad, eficiencia energética, mezcla de usos y segmentos sociales, infraestructuras verdes…, todos los cuales constituyen principios de urbanismo sostenible e inclusivo asumidos ya, al menos en teoría, por autoridades públicas y sociedad civil, tanto en los países occidentales como en los de economías emergentes y los llamados "del sur". Se trata de modelos urbanos más eficientes y resilientes ante el cambio climático, que requieren, como la declaración señala, un mejor planeamiento y regulación pública de los procesos de transformación urbana, así como unas mayores capacidades de los gobiernos locales, tanto técnicas y financieras como políticas y competenciales (descentralización).

Pero pasar de la retórica de la equidad y la sostenibilidad urbana a la transformación efectiva de las ciudades y asentamientos humanos, requiere algo más que declaraciones de principios. Se trata de abordar aspectos como los que se mencionan a continuación, que, hay que insistir, la cumbre debería haber traducido a indicadores objetivos y metas concretas para los próximos lustros.

La "cuestión política" de la propiedad

La implementación de nuevos modelos urbanísticos y de gobernanza urbana requiere cambios culturales, tecnológicos y legales, todo lo cual exige también voluntad política para dotar de la capacidad a los gobiernos (sobre todo locales) para intervenir significativamente en el mercado del suelo y la edificación, así como en materia de movilidad urbana, eficiencia energética, infraestructuras, ciclo del agua, etc., cuestiones que hasta ahora han estado igualmente sometidas en gran medida a su propia dinámica mercantil (o commoditification).

Ignorar esto resulta tan naif como contraproducente: supone generar falsas expectativas y eludir realidades rotundas como el que la desigualdad y la insostenibilidad son de hecho rentables (para algunos pocos, claro), y que su pervivencia no es ni un capricho histórico, ni resultado (solo, ni principalmente) de una escasa capacitación e instrumentación técnica, visión estratégica o escasez de recursos públicos, sino el resultado del libre juego de un mercado como el inmobiliario, en manos de propietarios y promotores, amparados habitualmente en la pasividad o complicidad de las autoridades públicas.

La "nueva agenda urbana" requiere la previa transformación de la lógica económica y el marco político y cultural (y su reflejo legal) que rigen el mercado (formal e informal) del suelo y la edificación en la mayoría de regiones del planeta. Al no identificar la cuestión de la propiedad y su control social como núcleo fundamental de aquella transformación, Hábitat III se queda en el limbo de las declaraciones bienintencionadas pero irrelevantes de cara a los retos fundamentales de las ciudades y asentamientos humanos.

Tomarse en serio los retos del cambio climático

En su obsesión por "no pisar callos", la NAU pasa también de puntillas por los retos que supone ya el cambio climático para las políticas urbanas. Retos de mitigación y adaptación que no se pueden resolver solo mediante "diseños resilientes" (como el llamado modelo mediterráneo de ciudad), sino que hace necesario repensar los servicios que nutren a la ciudad, como la alimentación, mediante redes de suministro más amplias y cercanas, además de proveer no solo de más áreas verdes a las ciudades sino de amplios cinturones verdes capaces de proveer de los diversos servicios ecosistémicos a estas.

También requiere plantearse la autosuficiencia energética de las ciudades, y no solo mejoras en el aislamiento térmico de la edificación, abordando la necesidad de aminorar el efecto ‘isla de calor’ urbana, o la instalación masiva de generadores solares y otras fuentes renovables de energía.

En cuanto al transporte y movilidad, teniendo en cuenta que es responsable de una parte mayoritaria de los gases de efecto invernadero emitidos en las ciudades, las medidas para los próximos años deberían ser también mucho más ambiciosas y radicales.

Se trata, en definitiva, de asumir que son muchas las ciudades que serán completa o parcialmente destruidas por el cambio climático, o cuya adaptación es excesivamente costosa, lo que exige un exhaustivo análisis de las vulnerabilidades de los asentamientos urbanos, así como medidas de prevención (mitigación y adaptación), e incluso de reubicación. Los propios estudios preparatorios de Hábitat III señalan que entre 2000 y 2050 el número de personas expuestas a episodios climáticos extremos y terremotos en las ciudades del sur se duplicará. Frente a ello, la realidad actual, que la NAU no señala, es que en muchos países se avanza justamente en sentido contrario.

Sin una agenda para la ciudad informal

A pesar de que los propios documentos preparatorios de Hábitat III alertan (aunque con mucha imprecisión) sobre la dimensión de la informalidad, su fuerte ritmo de incremento y expansión, así como las amenazas que a la dramática naturaleza per se de estas infra-ciudades añade el cambio climático, las medidas de la NAU dirigidas a esta cuestión se limitan a recomendaciones o desiderátums del tipo de “nos comprometemos a reforzar la resiliencia de las ciudades y asentamientos humanos (…) especialmente en áreas de alto riesgo de asentamientos formales e informales, incluyendo tugurios, (…) incluyendo la rehabilitación y mejora de las áreas de tugurios y asentamientos informales” (epígrafe 77 de la declaración).

Los desafíos que suponen las áreas de infraurbanización no son abordables solo mediante estrategias de mejora de la planificación y la gestión urbana, sino que requieren medios económicos y políticos muy superiores. Pero lamentablemente la declaración pasa de perfil por la cuestión, sin emplazar ni orientar a los gobiernos y las comunidades a su resolución. De hecho, como se ha señalado, siendo este el reto de mayor envergadura para la agenda urbana mundial, Hábitat III no se ha tomado la molestia siquiera de intentar describirlo y cuantificarlo con un mínimo de rigor. Empezando por una definición más precisa de la pobreza urbana y la informalidad, conceptos que esconden realidades diversas entre regiones y continentes.

La NAU parece haberse formulado pensando únicamente en la ciudad formal. Sin embargo, mientras que el abordaje de los retos generales de la ciudad no exige necesariamente un cambio de la lógica del mercado, sino solo su control y sometimiento al interés general, y no cuestiona el papel protagonista de la iniciativa privada en la producción del espacio habitado, los retos derivados del creciente y descontrolado fenómeno de la informalidad y las ciudades-miseria, requieren cambiar radicalmente esa lógica y esas recetas.

Se trata en este caso de invertir los papeles de los actores privados y públicos: La ciudad informal y las ciudades miseria no son en general terreno para la inversión privada o la especulación de los operadores inmobiliarios, ni fuente potencial de beneficios para estos; su transformación no requiere solo de planificación y regulación legal, sino de inversión e intervención pública directa, como cualquier otra emergencia humanitaria, aunque de unas dimensiones descomunales. Su gestión es necesariamente pública y colectiva, y sus actores principales en la mayoría de los casos carecen del estatus de propietarios, son moradores y afectados cuya precariedad se extiende también a la tenencia de la tierra.

Según documentos del propio ONU-Hábitat, la población en ciudades informales será de alrededor de 1 500 millones en 2020, y el crecimiento urbano en los países "en desarrollo" supone ya el 90 % del crecimiento urbano global, del cual una parte muy mayoritaria (por encima del 80 % según estimaciones) se produce en áreas no planificadas o informales. Recordemos también, para apreciar la magnitud del fenómeno, que en los últimos 20 años el crecimiento de la población urbana fue de unos 1 400 millones de personas.

De espaldas a los conflictos urbanos

Para acabar con la declaración de Hábitat III y su agenda urbana, hay que señalar también su pretensión de atemporalidad y asepsia, ajena a las luchas urbanas producidas en los últimos 20 años. La disputa social en torno al derecho a la ciudad en todas sus múltiples dimensiones es ya un fenómeno global y masivo, donde las diversas posiciones e intereses en liza se han mostrado con toda su crudeza, tal como los eventos paralelos a la cumbre oficial pusieron de relieve también en Quito. Pero la NAU no se hace eco alguno de esos procesos.

Resulta reveladora en este sentido la polémica suscitada por la simple inclusión del viejo lema, recuperado del Lefebvre de los 60, del "derecho a la ciudad", como síntesis de una visión democratizadora de la gestión del hábitat, en el curso de los debates preparatorios de la declaración de Quito. Siendo como es ya parte del acervo de las luchas sociales a escala mundial, consagrado incluso en las constituciones de varios países latinoamericanos, los representantes de varias de las potencias mundiales vetaron su inclusión, aunque fuera con carácter meramente simbólico, sin transcendencia práctica alguna, al igual por otra parte que el resto de la declaración.

Movimiento global por el derecho social al hábitat y al territorio

Las actividades paralelas a la cumbre de Quito han servido para constatar la existencia de un movimiento social global de creciente importancia en pro de un hábitat equitativo y sostenible, que está trazando en la práctica la agenda real de las ciudades desde la perspectiva de sus protagonistas, los y las excluidas y la población más vulnerable: mujeres, infancia, parados/as, refugiados/as y desplazados/as, minorías y pueblos originarios, y, en general, población de menores ingresos, en materias como la apropiación colectiva del espacio público; la función social y ambiental de la propiedad; las formas sociales de producción y consumo en beneficio tanto de los pobres urbanos como de campesinado y pastores; discriminación frente a economía y espacios para el cuidado y la equidad de género; adaptación y mitigación frente el cambio climático…

Movimientos que reaccionan frente a la constatación de una creciente polarización, segregación y dualidad de las ciudades que, con distintas variantes según regiones del planeta, responden a una común pérdida de derechos y bienes comunes en la ciudad, sometida a su implacable rentabilización por parte del capital financiero.

El espacio urbano pierde así su característica capacidad para la convivencia e igualación:

Por un lado, la ciudad bien equipada y urbanizada, con precios que expulsan a las capas más vulnerables, organizada en muchos casos bajo la forma de búnkeres residenciales (gated communities), y de espacios exclusivos de ocio y trabajo, para las clases pudientes.

Frente a aquella, las capas populares, erradicadas y confinadas en la ciudad periférica y subequipada (“urbanización sin ciudad ni ciudadanía”),y en barrios degradados, abandonados por el mercado, con crecientes fenómenos de violencia e inseguridad, sujetas a larguísimos desplazamientos y deficientes medios de movilidad, en un contexto de crecientes impactos y riesgos ambientales.

Todo ello acompañado por la sucesiva ocupación de suelos agrícolas y abandono de la agricultura tradicional, con su correlato de dependencia de cadenas multinacionales y consiguiente pérdida de soberanía alimentaria, en paralelo a la de la soberanía cultural e informativa a través de la colonización por multinacionales de la información y la comunicación.

El común denominador de estas realidades son las lógicas neoliberales que subyacen a la producción del hábitat, frente a la cual en la cumbre paralela se ha hablado abundantemente también de justicia espacial, entendida como el acceso al hábitat digno, los servicios y equipamientos, la reconquista social de la centralidad urbana y los espacios públicos, la apropiación colectiva de las rentas y plusvalías generadas por la transformación urbana. Expresando en suma avances en la apropiación social de una cultura urbanística que recupera, incluso en el plano legal e institucional, principios básicos sobre el control público de los comunes y sobre los límites sociales y ambientales del derecho de propiedad de la tierra.

También ha habido ocasión en estos encuentros de revisar críticamente algunas políticas aplicadas en las últimas décadas en materia de vivienda en Latinoamérica, algunas con modalidades de “producción social del hábitat” y bajo gobiernos en muchos casos de cuño ‘progresista’, pero en general con criterios productivistas y en ocasiones electoralistas, careciendo de una visión urbana integral y habiendo contribuido inconscientemente también a la segregación social y a la insostenibilidad del modelo territorial.

A modo de epílogo, solo reiterar que los desafíos urbanos son ya de una magnitud tal, tanto en lo que se refiere a la desigualdad como a la sostenibilidad, que limitarse a enunciar principios generales como ha hecho Hábitat III parece más una tomadura de pelo que otra cosa. Ya se ha señalado repetidamente que la batalla frente estos grandes retos se ganará o perderá en las ciudades: es ahí donde se dan los mayores problemas y crecientes amenazas, y también las oportunidades de cambio, y por el momento parece claro que esa lucha la estamos perdiendo.

Sin embargo, en Quito también ha sido posible conocer la otra cara de la moneda: frente a un evento oficial concebido como un gran show de fuegos artificiales y de autopromoción de Naciones Unidas, los movimientos sociales, colectivos ciudadanos, grupos alternativos de investigación y de la academia, constituidos ya en una tupida trama de redes y proyectos transnacionales, han mostrado una enorme vitalidad y creatividad en la defensa del derecho social al hábitat y al territorio, a una forma diferente de transformación del espacio basada en el protagonismo de la ciudadanía y su apropiación de la gestión del territorio bajo una lógica de equidad y sostenibilidad.

El reto es la visibilización y articulación de esas luchas e iniciativas. En palabras del arquitecto y activista mexicano Enrique Ortiz, en la cumbre paralela "Hacia un Hábitat de los Pueblos":

"El gran reto que tenemos hoy es visibilizar muchas experiencias transformadoras del hábitat; hay cosas fantásticas, pero todo es invisible y desarticulado; tenemos un mundo común donde vivimos, el planeta; no es la globalización económica, es la mundialización de las esperanzas y de la solidaridad"

19/11/2016

Luis Suárez-Carreño es urbanista, representante de Ecologistas en Acción en la cumbre Hábitat III



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