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El debate sobre su financiación
Realidad y futuro de las pensiones públicas
22/07/2016 | Mikel de la Fuente

El agotamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social ha puesto en el candelero de la actualidad social y política el futuro de las pensiones. El objetivo de este escrito es presentar algunos de los datos y los debates sobre el futuro de las pensiones y se tratará de demostrar que el Fondo de Reserva no es ni con mucho el principal problema para la sostenibilidad y mejora de las pensiones públicas.

Algunos datos

El gasto público estrictamente ligado a la edad (pensiones y ayuda social para las personas mayores) descendería a partir del 2040, pero el aumento en el gasto de salud y cuidados de larga duración daría lugar a que el total del gasto debido al envejecimiento aumentaría en dos puntos para el 2060. España forma parte del grupo de países en los que la elevada reducción del gasto en pensiones daría lugar a que disminuiría el citado gasto total ligado a la edad. En efecto, según el informe Ageing Report 2015 de la Unión Europea, de mantenerse en vigor la actual legislación, el gasto público en pensiones (Pensiones/PIB) pasaría del 14,9 al 12,1% en el Estado español, caída muy superior al 0,2% de media de la Unión Europea. Esta caída, equivalente a casi un tercio del gasto, es el resultado de los recortes en el acceso y cuantía de las pensiones producto de las medidas “racionalizadoras” y de “sostenibilidad” de las reformas legislativas de 2011 y 2013, es decir las siguientes, que son todas ellas de aplicación progresiva en el tiempo y para las que se señalan los siguientes efectos en la cuantía de la pensión/1:

- El atraso general de la edad de jubilación desde los 65 a los 67 años, con la consiguiente aplicación de coeficientes reductores de la pensión para quienes se jubilen anticipadamente, que pueden alcanzar hasta el 8% por cada año de anticipación;

- El aumento de 35 a 37 años cotizados para alcanzar el 100% de la pensión. Puede dar lugar a reducciones de cinco puntos de la pensión.

- La ampliación del período de cálculo desde 15 a 25 años. Daría lugar a reducciones comprendidas entre el 7% y el 11%.

- La sustitución del criterio de revalorización de las pensiones del anterior IPC por otro dependiente de la evolución de ingresos y gastos del sistema de seguridad social, con un mínimo del 0,25%, dará lugar durante muchos años a una revalorización del 0,25%, lo que implicará a pérdidas del poder adquisitivo cuando se recupere la inflación habitual.

- La aplicación del Factor de Sostenibilidad (FS) que vincula el importe de las pensiones iniciales de jubilación de forma que el importe total que perciban los pensionistas a lo largo de su vida sea constante. La aplicación del FS supondrá una reducción acumulable de las pensiones de casi el 5% en cada década de aplicación. Como esta medida se aplica de forma indiferenciada, va a perjudicar más aún a los colectivos de trabajadores cuya esperanza media de vida es inferior. Según el informe del Comité de Expertos que sirvió de base a la ley del FS, éste daría lugar a una reducción del 5% cada 10 años.

La reducción en el gasto total de pensiones se produce simultáneamente al envejecimiento demográfico y, con ello, al aumento del número de personas pensionistas, lo que da lugar a su vez a una reducción de las pensiones en comparación con los salarios medios, que se mide a través de la llamada tasa de reemplazo, es decir, de la relación entre pensiones medias y salarios medios. Como resultado de despliegue a lo largo del tiempo de los recortes ya aprobados, según el Ageing Report 2015, la tasa de reemplazo de las pensiones va a caer en el Estado español 30,4 puntos entre 2013 y 2060, desde el 79,0% hasta el 48,6%.

Las “soluciones” de la Comisión Europea: pensiones privadas y aumento de la edad de jubilación

Según los informes de la Comisión Europea, la caída en las tasas de reemplazo de las pensiones públicas de reparto debida a las medidas de recorte inducidas por la misma Comisión para garantizar la “sostenibilidad” de los sistemas públicos, se compensarían de dos formas (en algún caso se precisaba que por mitades): a) con el aumento de los ingresos proporcionadas por las pensiones privadas, de empleo e individuales y b) a través de la prolongación de la vida profesional debida al atraso de la edad de jubilación, lo que permitiría aumentar el porcentaje de la pensión. De esta forma al final de los períodos de referencia la tasa conjunta de reemplazo de todos los ingresos de pensión se mantendría constante. Esas predicciones obviaban la inseguridad característica de las pensiones privadas, cuyos rendimientos pueden oscilar con las crisis financieras cada vez más frecuentes. Tampoco tenía en cuenta que el acceso y cuantía de las contribuciones a las pensiones privadas están muy desigualmente repartidos, según sector de actividad, categoría profesional, nivel de ingreso y sexo, estando probado que es la gente de mayores ingresos la que tiene más cobertura en estas pensiones.

En relación con este asunto, en un informe del 2008 del Comité de Protección Social de la Unión Europea se reconocía que el mayor peso de las pensiones privadas afectaría de forma negativa a las personas de ingresos medios y bajos, a las mujeres y a las personas con carreras de cotización incompletas. Asimismo señalaba que las comisiones de gestión de las entidades gestoras reducirían de forma importante las pensiones netas, especialmente en los ingresos más bajos. Esas comisiones incluyen los gastos de gestión y comisiones de depósito, los gastos de intermediación por las operaciones de compra y venta de los valores de la cartera y los gastos que se cobran por la auditoría o administración del fondo, así como los que resultan de la transformación de las aportaciones y sus rendimientos en pensiones. El conjunto de esos gastos, que se mide con la ratio conocida como total expense ratio (TER) y que resulta del cociente entre los gastos totales y el patrimonio del fondo, puede alcanzar porcentajes que reducen la cuantía de las pensiones netas hasta porcentajes superiores al 20%. En el Estado español esos costes son de los más elevados de la OCDE: sobre 40 países estudiados, ocupaba el octavo lugar, con un porcentaje del 1,5% sobre el patrimonio gestionado.

Según un estudio realizado por tres investigadores del IESE, nada sospechosos de anticapitalismo, que se viene repitiendo durante los últimos años, en el periodo diciembre 2002 - diciembre 2012, la rentabilidad de aplastante mayoría de los planes de pensiones ha sido muy inferior a la del IBEX 35 y a la de los bonos del Estado a 10 años, la de la mayoría de ellos ha sido similar a la de la inflación y en algunos casos la rentabilidad ha sido negativa. Los autores destacan que una de las razones del “decepcionante resultado global de los fondos” se debe a las elevadas comisiones, siendo otras la composición de la cartera y la deficiente gestión. Concluyen que “No es razonable la discriminación fiscal a favor de los fondos (...) si una persona construye una cartera para su jubilación). En muchos casos, los inversores perdieron (en comisiones gestión activa…) la desgravación fiscal con la que el Estado les indujo a invertir en fondos de pensiones en menos de 5 años”.

Finalmente la prolongación de la edad legal de jubilación, además de la injusticia que supone para quienes hayan trabajado durante largo tiempo, a veces en trabajos muy duros, no garantiza que vaya acompañada o, al menos, no íntegramente, de un aumento de la vida profesional activa. Lo que si produce en muchos casos una reducción de la pensión a quienes pierdan el trabajo y/o vean reducido su salario, en el período inmediatamente anterior a la jubilación.

Los más recientes informes de la Comisión Europea ya no incluyen estimaciones cifradas sobre la compensación por las pensiones privadas de la caída de las tasas de reemplazo de las pensiones públicas de reparto, sin duda para que no se visibilice la caída en los ingresos de pensión debida a las reformas inspiradas por la misma Comisión. En el Estado español el gasto en pensiones privadas pasaría del 0,7% al 0,8% del PIB entre los años 2013 y 2060. Se puede dar por seguro que la citada de la tasa de reemplazo bruta de las pensiones públicas no será compensada por las pensiones privadas y ello por varias razones. Por una parte porque la rentabilidad de las mismas es baja, tal como se ha señalado, y solo se explica su relativo desarrollo por su ventajoso trato fiscal tanto para la gente, especialmente la de rentas más elevadas, como para las empresas. Por otra parte, por las reducidas aportaciones de la gente de bajos ingresos: según la Memoria Socioeconómica 2015 del Consejo Económico y Social, el 86,4% realiza aportaciones por debajo de los 900 euros anuales y un 74,6% por debajo de 300 euros, mientras que solo el 5,5% supera la cantidad de 3.000 euros anuales.

El agotamiento del Fondo de Reserva: problema pero de segunda clase

Como se ha indicado anteriormente, como producto de los recortes está previsto que el gasto en pensiones disminuya porcentualmente a largo plazo. En la actualidad el coste de las pensiones aumenta como resultado del “efecto sustitución”, es decir, el mayor importe de las pensiones nuevas en relación con las pensiones que causan baja (el 30% aproximadamente) debido al ligero aumento durante los últimos decenios de los salarios en relación con la inflación y de los cambios en la estructura productiva. Sin embargo, el ritmo de aumento anual del gasto total ha descendido de forma muy importante por la aplicación de los citados recortes, desde el 8,5% en el 2008 hasta el 2,9% del 2015.

A pesar de esa desaceleración, durante los años de la crisis los anteriores superávits del sistema de Seguridad Social han mutado en déficits de cuantía creciente cada año, desde el 0,05% del PIB en el 2011 hasta el 1,54% en el 2015 (por un importe de 16. 707 millones de euros). A ello ha contribuido la reducción de las cotizaciones sociales debido a la reducción del empleo y, con ello, del número de cotizaciones –que han pasado de casi 19 millones 400 mil en el 2007 a 16 millones 153 mil en el 2013-; la caída de los salarios –que según el INE han perdido 54.443 millones en el reparto de la renta entre 2008 y 2013- y la situación deflacionaria. A la inferior recaudación ha contribuido los regalos del gobierno a los empresarios bajo forma de tarifas planas y reducción de las cotizaciones con el pretexto de fomento del empleo, a pesar de que los estudios muestran que su eficacia es prácticamente nula para la creación de empleo y que, en todo caso, lo que producen es una selección en el empleo de los colectivos objeto de las medidas. Esa menor recaudación asciende a cifras próximas o, incluso superiores, a los dos mil millones de euros anuales y en los últimos años no son compensadas por el gobierno mediante transferencias a los presupuestos de la Seguridad Social.

Esos menores ingresos de la caja de la seguridad social han traído consigo el progresivo agotamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Este Fondo, creado en el 1997 y constituido a partir de los superávits del sistema de seguridad social, llegó a tener unos fondos de más de 66 mil 815 millones de euros. Su objetivo era el de suavizar la transición demográfica, cuando llegasen masivamente a la jubilación las generaciones del baby boom, estando previsto que se comenzaría a utilizar en el año 2023 y que se agotaría para el 2030. La utilización del Fondo de Reserva por el gobierno del PP para compensar los déficits del sistema hace prever que, si no cambian radicalmente las condiciones de empleo, salarios y subvenciones a los empresarios, el Fondo, que tras la última disposición de 8.700 millones el pasado 1 de julio y otros mil a mediados de este mes, solo dispone de 24.207 millones de euros, tiene los días contados, ya que será preciso recurrir al mismo para abonar las pagas extraordinarias de las pensiones. Si el Fondo no se ha agotado ya se debe a que ha obtenido un rendimiento de sus inversiones de más de 27.500 millones de euros desde su primera dotación el año 2000 hasta junio de 2016. Ese elevado rendimiento se ha producido por los elevados intereses durante los últimos años de su principal dedicación inversora, la deuda pública y que provenían del riesgo sistémico de la economía española. De esta forma los intereses de la deuda, a la vez que alimentaban el Fondo de Reserva daban lugar a un aumento del déficit y la deuda públicos, utilizados por la troika y el gobierno para -mediante la constitucionalización de la prioridad del pago de la deuda pública- recortar drásticamente los servicios públicos y las prestaciones sociales.

Sin embargo, la citada suma máxima del Fondo justo alcanzaba para pagar las pensiones de solo nueve meses, por lo que no podía constituir una solución a largo plazo del aumento del número de pensionistas debido a la mayor esperanza media de vida, que exige un aumento sostenido de los ingresos, salvo que se reduzcan sustancialmente las pensiones y/o se eleve la edad de jubilación.

Alternativas de aumento de los ingresos

Ante el anuncio de la necesidad de recortes por importe de 10 mil millones es evidente el riesgo de que, cuando está previsto el final de los recursos del Fondo de Reserva, las pensiones se conviertan en uno de los objetivos de esos recortes, que en un primer momento se pueden presentar con el carácter de coyunturales. Como muestra el ejemplo griego, el mantenimiento de las pensiones va a estar sometida a la presión de la Troika sobre el gobierno español para reducir el déficit y la deuda públicos.

Quienes defienden el mantenimiento y mejora de las pensiones públicas han puesto de manifiesto la necesidad de aumentar los ingresos de la seguridad social. Una primera respuesta es la necesidad de un aumento del empleo, para lo que un elemento clave es la reducción del tiempo de trabajo con mantenimiento de salarios. También la de un aumento general de salarios, lo que exige la derogación de las reformas laborales del PSOE y del PP de 2010 y 2012, que al flexibilizar e individualizar el trabajo y debilitar la posición negociadora de las organizaciones sindicales, han dado lugar a la caída salarial. Finalmente se deben anular las bonificaciones y subvenciones de cotizaciones a la contratación.

En relación con las medidas específicas de financiación, está teniendo lugar un llamativo consenso entre el Banco de España (en su informe anual de 2015), los partidos parlamentarios, desde el PP hasta Unidos Podemos, así como por los sindicatos más representativos, tanto a escala estatal como nacional y autonómica y que consiste en la necesidad de complementar las cotizaciones sociales con ingresos provenientes de la fiscalidad general. Hay que recordar que ya en la actualidad la fiscalidad general ya financia las llamadas prestaciones no contributivas, incluyendo entre ellas su partida más importante, los complementos a las pensiones mínimas, cuyo importe previsto para el año 2016 es de 7.409,94 millones de euros. El esquema legal responde a una lógica conforme a la cual los elementos redistributivos y solidarios deben ser expulsados del nivel contributivo, rompiendo así con la lógica que ha inspirado a los sistemas públicos de reparto y ser financiados por aportaciones del Estado.

Por el pensamiento económico convencional, en este tema poco cuestionado, se niega la posibilidad de aumentar las cotizaciones a cargo de los empleadores por considerar que ello afectaría al empleo. La izquierda política y sindical y el pensamiento académico ligado a las mismas, que rechazan el argumento cuando se trata de los salarios directos, no responden explícitamente, en general, a que la necesidad de recuperar lo que han perdido los salarios en los últimos decenios de dominación neoliberal no debe limitarse al salario directo sino también al salario indirecto de las cotizaciones sociales a cargo de los empresarios. La propuesta que avanza la izquierda, de fiscalización de las pensiones, se justifica con el indiscutible argumento de que si los presupuestos públicos financian el gasto militar y policial y las estructuras antiecológicas y derrochadoras no debe haber ninguna razón que impida que los mismos financien, al menos parcialmente, a las pensiones de la seguridad social. Pero ello no implica que la financiación impositiva sea la más adecuada para la seguridad social y las pensiones.

En algunas propuestas se precisa que los ingresos presupuestarios se deben destinar a la financiación de las pensiones de viudedad y orfandad. Aunque no se dice de forma explícita se puede entender que la razón de tal destino puede consistir en que estas pensiones requieren períodos bajos de cotización, lo que les acerca a las prestaciones no contributivas. De ser aprobada esta medida facilitaría que en el futuro las pensiones de viudedad se concediesen bajo condición de recursos y/o por un período limitado de tiempo. Es cierto que las pensiones de viudedad, de las que benefician mayoritariamente las mujeres, pueden ser una trampa contra el empleo de las mujeres y estimular su retirada o no acceso al mercado de trabajo. Sin embargo, los menores salarios de las mujeres y sus carreras profesionales de menor duración y más precarias, traen consigo que las pensiones por derecho propio de las mujeres, de jubilación e invalidez, son muy inferiores a los de los hombres y el proceso de acercamiento es muy lento. En esta situación, mientras no se corrija esa desigualdad, la supresión de las pensiones de viudedad, que compensan la desigualdad entre mujeres y hombres en el acceso y cuantía de las pensiones propias, perjudicaría claramente las mujeres.

Los recursos fiscales pueden provenir de forma indiferenciada de los presupuestos o de alguna figura impositiva ya existente o nueva. El significado social es diferente si los recursos provienen de impuestos indirectos como el IVA, tal como reclama la CEOE, o, al contrario, de los impuestos directos de renta o sociedades que permiten un cierto grado de redistribución; también podrían resultar de alguna norma impositiva nueva de estructura muy progresiva, como recargos sobre la renta sobre los ingresos más elevados o sobre los grandes patrimonios.

La alternativa entre impuestos o cotizaciones sociales no es puramente financiera. En contrapartida a la subordinación del empleo asalariado, los empresarios asumen a su cargo las necesidad sociales de los trabajadores cuando pierden el empleo, cuando enferman o cuando alcanzan una cierta edad. La cotización sería un salario indirecto mediante la cual cada grupo social de la clase asalariada - jubiladxs, enfermxs, paradxs... - recupera las cotizaciones de los activos ocupados bajo forma de prestaciones, sin necesidad de previa acumulación en ahorro, ya que son inmediatamente distribuidas. En este sentido, la cotización social es objeto de un debate político-ideológico, entre quienes defienden la cotización a cargo de los empleadores como salario indirecto socializado que está en la base de que los trabajadores tengan derecho a las prestaciones de seguridad social con independencia de cualquier tipo de deliberación política extrínseca y contingente.

El aumento de las cotizaciones se puede realizar de varias formas: a) aumentando las actuales bases de cotización, que han crecido por debajo de las bases medias de cotización durante los últimos años y deja sin cotizar a una parte significativa de los salarios más elevados; b) aumentando el tipo de cotización de las cotizaciones a cargo de las empresas; c) ampliando la base de las cotizaciones al conjunto del valor agregado, incluyendo los dividendos. Esta medida tiene la ventaja de no perjudicar a las empresas intensivas en mano de obra en relación con las más capitalizadas. El ensanchamiento de la base de cotización a los beneficios distribuidos no tendría incidencia sobre la competitividad ya que se impone a los dividendos sin afectar a la inversión. Ello es especialmente importante en el caso del Estado español ya que la parte de los dividendos en relación con el beneficio de las empresas es de las más elevadas entre las bolsas mundiales y, además, ha aumentado durante la crisis.

22/07/2016

* Mikel de la Fuente es miembro del Consejo de Redacción de VIENTOSUR

Notas:

1/ Un detallado análisis del impacto de las reformas legales de 2011 y 2013 se realiza en dos estudios por Ochando Claramunt, C. y Salvador Cifre, C., “Reformas paramétricas del Sistema Público de Pensiones Español (I): Efectos sobre la contributividad y la Equidad de la ley 27/2011, Revista de Derecho de la Seguridad Social. LABORUM, nº 5, 2015, 255-276 y “Reformas paramétricas del Sistema Público de Pensiones Español (II): Efectos sobre la contributividad y la Equidad de la ley 23/2013” y nº 6, 2015, 235-258.

2/ Ageing Working Group, The 2015 Ageing Report Economic Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060), European Economy, nº 13, 2015,disponible en http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2015/pdf/ee3_en.pdf, p 323.

3/ The Social Protection Committee, Privately managed funded pension provision and their contribution to adequate and sustainable pensions, 2008, disponible en http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=752&langId=es&moreDocuments=yes

4/ Fernández, P., Aguirremalloa, J. y Linares, P., “Rentabilidad de los Fondos de Pensiones en España, 2002-2012 (Pension Funds in Spain, 2002-2012)”, Social Science Research Netwoork-Working Papers Series, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2214903 (consultado el 2-5-2013)

5/ Véase mi artículo De la Fuente Lavín, M., “Pensiones dignas. Análisis crítico del Libro Blanco sobre “Pensiones adecuadas, seguras y sostenibles” y propuestas para un sistema vasco de pensiones”, en AA.VV., Estado europeo de bienestar: retos para Euskadi en el siglo XXI, Eurobask-Consejo Vasco del movimiento europeo, Vitoria-Gasteiz, 2013, 55-73.

6/ Según un artículo publicado en Viento Sur, en base a datos del INE, los salarios habrían perdido el 8% de poder adquisitivo desde el inicio de la crisis, Garí, M.,“27J. El mísero legado de Rajoy”, 22-6-2016, disponible en https://www.vientosur.info/spip.php?article11407

7/ Véase Nobile, O., “Le Droit social permet de donner un horizon politique au travail”, ResPUBLICA, nº 819, 2016.

8/ El importe de los dividendos y otros pagos efectuados por las empresas cotizadas en bolsa, que era de 19.123 millones de euros en el 2005, ascendió en el 2014 a 43.409 millones. Arregui, M. y Berges, A., “Los dividendos en la Bolsa española: especial consideración a los bancos”, Cuadernos de Información Económica, nº 246, 2015, p. 247, señalan que durante los años de crisis los bancos han repartido beneficios, mediante la entrega de acciones, en cantidad superior al beneficio obtenido.

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