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Tribuna VIENTO SUR
Cambios en las prácticas del Estado
02/07/2015 | José Errejón

La legislatura que enfila su último año se ha caracterizado, ante todo, por la continuada acción destituyente del gobierno del PP. He analizado con detalle en esta revista algunos de los rasgos principales de esta acción destituyente/1; resumido muy en síntesis, ha consistido en el vaciamiento de los contenidos de mayor intención democrática y social mediante una secuencia de actuaciones normativas amparadas por el reformado artículo 135 de la Constitución y los dictados de la troika. La crisis del régimen del 78 y su evolución tendencial hacia un régimen posdemocrático de oligarquía pluralista ha sido, así, resultado de la acción política de los representantes de las clases dominantes protagonizando la denuncia histórica con la que se selló la salida de la dictadura franquista en 1978

Faltaba, sin embargo, para completar esta acción destituyente, proceder a una labor de “saneamiento” en las administraciones públicas (aa.pp.) de los residuos de contenidos que hubieran podido adherirse a sus estructuras tradicionales, como consecuencia de las tímidas políticas impulsoras del “Estado de Bienestar a la española” en la década de los ochenta del pasado siglo. Para esta labor complementaria ha sido también de utilidad la reforma del art 135 de la Constitución; con su desarrollo por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF) se han dictado normas suficientes para acerrojar la autonomía financiera de las administraciones territoriales, siempre muy escasa tanto en el caso de las CCAA como el de las CCLL, con muchas competencias de gasto y pocas de ingresos. Las ayudas del Estado para proveer de liquidez y para hacer frente a las deudas comerciales con proveedores han servido, sobre todo, para intensificar los controles sobre las haciendas autonómicas y locales y, por ende, para limitar gravemente la actividad política de estas administraciones publicas

En el caso de los municipios, por si fuera poco, se ha añadido la devastadora acción de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de las Administraciones Locales (LRSAL), cuyo resultado podría ser la desaparición del 40% de los municipios existentes, inmolados en beneficio no de la eficiencia en la aplicación de los recursos públicos como pretende el PP, sino del negocio privado que heredará efectivamente la gestión de los servicios públicos municipales, con unas perspectivas de beneficio que excluirán de su disfrute a sectores sociales muy amplios incapaces de hacer frente a los precios en los que van a ser prestados

Con simultaneidad a esta labor legislativa, se ha ido produciendo otra de no menor importancia y de la que, por mor de la brevedad, quiero hacer aquí mención expresa a dos instrumentos.

El primero es el de la autorregulación. La regulación de la actividad en determinados sectores económicos, muy en especial el de los mercados financieros y el sector de las entidades de crédito, queda encargada a los propios operadores de estos mercados en la convicción de que los elevados conocimientos técnicos precisos para ello no están al alcance del personal de las aa.pp. en principio competentes para realizar esta labor reguladora. Estas prácticas de autorregulación han sido consiguientes, en realidad, a las políticas de desregulación impulsadas por el consenso de Washington y están en el origen de la situación de acoso en la que viven buena parte de, los Estados contemporáneos, atenazados por la presión de los mercados financieros que determinan de forma tendencial pero cada vez más intensa y perceptible, el propio ejercicio de funciones estatales de soberanía y desde luego la política fiscal y tributaria.

Esta ofensiva, que toma carta de actualidad con la actual discusión del TTIP, amenaza con desarbolar la capacidad de los Estados para intervenir sobre aspectos cruciales que afectan a la vida de sus ciudadanos que se ven así desprotegidos frente a la intensa acción de los poderes económicos afanados en la configuración de marcos jurídicos supraestatales decosntitucionalizadores y favorecedores de auténticos regímenes de neoservidumbre.

No comparto la tendencia al repliegue “nacional estatista” que se observa en cierta izquierda al respecto. Creo que el reto iusprivatista de los grandes poderes corporativos globales debe ser combatido, como reclama Luigi Ferrajoli, con una suerte de “constitucionalización global” que establezca el marco jurídico con un auténtico Derecho de gentes al que deban ser subordinados los poderes y las actividades de estos poderes. Desborda los límites de este comentario profundizar en las implicaciones de este postulado sobre el que merecería la pena volver en otra ocasión; baste lo apuntado para señalar el terreno en el que se van a dirimir, lo están siendo ya, la suerte de algunos derechos esenciales de ciudadanía en la época actual.

El segundo de los fenómenos aludidos es el de la sustitución de la técnica de autorización administrativa, por la que la administración competente certifica que la actividad económica autorizada reúne los requisitos legales establecidos (de seguridad, ambientales, etc), por la llamada declaración responsable o comunicación, en la que el titular de la actividad comunica el comienzo de la misma haciéndose responsable del cumplimiento de dichos requisitos. Los defensores de esta sustancial modificación alegan la necesidad de aligerar los requisitos para emprender una actividad económica potencial generadora de riqueza y empleo y la justifican con la superior capacidad de los emprendedores para conseguir la necesaria acreditación. En la práctica, esta nueva técnica ya implementada en el ordenamiento jurídico ha desplazado la garantía del cumplimiento de la norma a las compañías de seguros, que han visto así ampliar sus líneas de negocio.

La descripción de estas dos técnicas administrativas pone de relieve la sustancial mutación que se está produciendo en el actuar de las administraciones públicas (que expresa y traduce, a su vez, cambios o transformaciones muy profundas en la naturaleza y funciones de los Estados contemporáneos sobre las que conviene alguna reflexión de la que estos comentarios son solo una mera invitación) que viene observándose desde hace tiempo y que han sido objeto de algún comentario en estas mismas páginas /2. En el que se cita como nota al final se analizaba con algún detalle los efectos de la ofensiva neoliberal sobre los servicios públicos y sobre la propia función pública. Los fenómenos que ahora describimos tienen otra dimensión, relacionada con el pasaje del Estado y la administración weberiana al Estado relacional y la gobernanza. Descritas de forma sumaria, estas transformaciones apuntarían a la sustitución de una burocracia generalista productora de normas por la gestión por los propios afectados de las normas técnicas precisas para la regulación de la actividad en medios complejos cuyas características se dejan dominar mal por el conocimiento y la gestión burocrática. Una presentación seductora como suele ser el caso de las contrarreformas neoliberales que esconde, sin embargo, una realidad mucho más cruda. Una realidad que presenta dos caras que se analizan a continuación.

La primera tiene que ver con la necesidad de dotarse de un marco regulador apto para favorecer las inversiones y la mejora de la competitividad. Con esos objetivos quién mejor que los propios actores del mercado en cuestión para dictar las normas que optimicen los objetivos perseguidos. En algunos mercados se comprueba con facilidad cómo dichas regulaciones se orientan a una estructuración del mercado mediante el establecimiento de umbrales de viabilidad que terminan favoreciendo la concentración del capital y la propiedad.

La segunda tiene que ver con los efectos de una determinada actividad económica sobre el entorno ambiental y social donde se desenvuelve. La supresión de las autorizaciones administrativas y su sustitución por las declaraciones responsables y las comunicaciones legitimadas como estímulos al emprendimiento empresarial por la reducción de los trámites burocráticos, suponen una pérdida efectiva de garantías relativas al predominio y la defensa del interés general y un riesgo de desconocimiento y/o vulneración de las normas destinadas a proteger el empleo, la salud o el medio ambiente.

Ambas corresponden a una mutación que debe ser explicitada para hacer posible una comprensión cabal de su naturaleza y alcance. El Estado garante del interés general a través de normas y actuaciones capaces de armonizar los intereses de los grupos sociales enfrentados por la apropiación del valor y el plusvalor social pasaría ahora a desempeñar como su función principal la de velar por que se garantice el funcionamiento de la lógica productora y reproductora del capital, elevada a la condición de cemento y condición de posibilidad de la convivencia social.

Naturalmente estas transformaciones vienen envueltas en un discurso que a modo de papel de celofán disimula un contenido no tan seductor. El Estado y la administración relacional aparecen así como la superación de la pretensión de producir las políticas y los servicios públicos exclusivamente por políticos y funcionarios para pasar al diseño participado de las políticas y la provisión cogestionada de los servicios por los actores de la sociedad civil. Es el paso del indirizzo político, las funciones de impulso y orientación propias del gobierno en el Estado intervencionista a la construcción de las políticas públicas como el resultado de la interacción de tres grupos de actores: las autoridades político administrativas, los grupos objetivos afectados por la política en cuestión y los beneficiarios finales de la misma.

Cuando nos aproximamos a estos actores el entusiasmo postburocrático se enfría un poco. La tan cacareada participación de la sociedad civil se sustancia, en la mayoría de los casos, en la omnipotente presencia de las grandes corporaciones que controlan con frecuencia en régimen de oligopolio el sector de actividad de que se trate.

Cuando se produce lo que la ciencia política actual llama algo enfáticamente las policy communities, esferas institucionales pretendidamente autónomas con sus propios soportes sociales y generadoras de sus propios y autónomos mecanismos de legitimidad, independientes de los producidos en los circuitos generales de la representación política, el papel del “mundo de los negocios” no solo no es compensado por otros contrapoderes sino que aumenta de forma exponencial en cuanto a su capacidad de producir hegemonía práctica, sentido común expresado, además, en la nueva legitimidad para producir Derecho, el Derecho regulativo de los sectores económicos, impuestos en sus respectivas esferas sociales como la lógica imperante que las estructura.

Lo que no deja de tener consecuencias en el ámbito de las organizaciones administrativas. Se postula desde los sectores favorables a la autorregulación y como consecuencia lógica de la misma, una sustancial recomposición del modelo burocrático y su sustitución por un modelo relacional de administración pública que presuntamente abriría el viejo armazón de los Estados del Bienestar a un proceso de horizontalización acompañado de sus corolarios en términos de complejidad y entropía.

Que la incorporación de estas propuestas, en diferentes niveles de implementación según los diferentes niveles de aa.pp. y aún al interior d una misma a.p., pueda tener efectos positivos en orden a la aspiración de mejorar sustancialmente el grado de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos depende de un conjunto de factores que ni siquiera pueden ser enunciados de forma exhaustiva. Es seguro sin embargo que en el contexto de fuerte ofensiva desdemocratizadora que impulsan la mayoría de los gobiernos y habiéndose modificado tan negativamente los términos del pacto constitucional, esta senda podía representar adicionales riesgos de refeudalización de sectores enteros de la actividad pública sin que un régimen cautelar de garantías jurídicas pudiera remediarlo

Lo anterior no pretende descalificar de una vez y para siempre, el enfoque de políticas públicas y las posibilidades de construcción en torno a él de esferas institucionales relativamente autónomas y “microdemocráticas” que su desarrollo e implementación favorecen. Parece evidente que el impulso político de las instancias gubernamentales centrales se revela cada vez más impotente para abarcar la complejidad de los problemas de las sociedades contemporáneas. Es tal constatación la que legitima el postulado del paso de la gobernabilidad a la gobernanza que impulsan las principales instituciones sistémicas. Pero ello no puede ser óbice para que el emerger de los movimientos democráticos y los nuevos gobiernos que son su expresión y resultado no tomen en consideración sus posibilidades. Parece aconsejable, en todo caso, que las mismas sean contempladas en el marco de un impulso político general por la radical democratización de los procesos de adopción de decisiones.

Son cada vez más numerosas las señales que el “artefacto Estado” y las administraciones públicas que le sirven presentan en relación con las necesidades y los problemas de las sociedades contemporáneas. Una auténtica crisis de funcionalidad cuyos efectos y consecuencias, aunque no puedan ser evaluados a priori en su totalidad, presentan ya algunos síntomas inquietantes, especialmente los referidos a la pérdida de peso del ámbito general de la ciudadanía a favor de un tejido de relaciones sociales articuladas en torno a procesos parciales de creación de valor y del que están excluidos los dispositivos garantistas característicos del mejor Estado del Bienestar

NOTAS

1/ Ver: http://www.vientosur.info/spip.php?article9718 ; http://www.vientosur.info/spip.php?article9794; http://www.vientosur.info/spip.php?article9859

2/ Por una función pública democrática y con participación ciudadana Defender la función pública frente al neoliberalismo



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